O que os Advogados deveriam saber sobre licenciamento ambiental

O movimento ambientalista ganhou força e notoriedade na década de 70, quando a Organização das Nações Unidas (ONU) entendeu necessário inserir a temática ambiental na agenda econômica e política dos países, evitando o crescimento desordenado e a crescente geração de impactos nocivos, tais como a poluição e o comprometimento de nossos recursos naturais.

A partir desse entendimento inicial foi criado o espaço político para a realização da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente (Estocolmo – Suécia, 1972), um verdadeiro marco divisório que permitiu o desenvolvimento de diversas ações em defesa do meio ambiente e de seus recursos naturais.

Dentre os avanços mais notáveis podemos destacar o surgimento da noção de “Desenvolvimento Sustentável”, um processo de crescimento socioeconômico em harmonia com a proteção do meio ambiente.

Qual a estratégia adotada pelos países na tentativa de garantir o Desenvolvimento Sustentável?

O Brasil, a exemplo de inúmeros outros países, instituiu a obrigatoriedade de elaboração do denominado processo de licenciamento ambiental para todos aqueles empreendimentos potencialmente impactantes ao meio ambiente (Resolução Conama nº 237/97).

O licenciamento ambiental foi concebido e estruturado de modo a garantir maior racionalidade às atividades produtivas, promovendo o crescimento econômico ordenado e articulado com a imperiosa necessidade de proteger o meio ambiente, sendo assim definido:

 “Procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.”

O Licenciamento Ambiental impõe a realização do denominado Estudo de Impacto Ambiental (EIA) com análises técnicas profundas e articuladas entre as diversas áreas do conhecimento, permitindo a avaliação dos empreendimentos e de seus reais impactos sobre o meio ambiente.

O artigo 3º da citada Resolução Conama nº 237/97 resume com clareza essa questão:

“A licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual se dará publicidade, garantida a realização de audiências públicas.”

 A interface entre a atividade econômica e o meio ambiente constitui uma crescente zona de conflitos de interesses que, por sua vez, ensejam o ajuizamento de ações milionárias na esfera do Poder Judiciário.

 A título de exemplo podemos destacar os diversos acidentes ambientais que ocorrem a cada ano no Brasil com graves prejuízos econômicos, perdas de vidas humanas e comprometimento dos ecossistemas, sempre acompanhados do clamor popular na busca pelos agentes responsáveis.

 As questões formuladas são invariavelmente as mesmas:

  •  A empresa envolvida no acidente possuía Licença Ambiental?
  • Quem elaborou os Estudos de Impacto Ambiental?
  • Qual foi a entidade responsável pela concessão/renovação da Licença Ambiental?
  • Quais as condicionantes contidas nas Licenças Ambientais?
  • As condicionantes foram cumpridas adequadamente?
  • Qual o valor total dos prejuízos?
  • Os danos ambientais são mitigáveis ou são extremamente graves, ensejando a aplicação de sanções mais severas à luz da Lei n.º 6.905/98 (Lei dos Crimes Ambientais)?
  • O acidente gerou algum passivo ambiental que deverá ser monitorado de forma a evitar a disseminação e intensificação dos danos ambientais no futuro?

 Em outras palavras podemos confiar nos Estudos de Impacto Ambiental como instrumento para um licenciamento ambiental correto e eficaz?

 Essa questão é fundamental uma vez que as eventuais falhas ou inconsistências presentes no Estudo de Impacto Ambiental podem permitir o surgimento de desequilíbrios nocivos aos interesses da sociedade e à proteção dos ecossistemas.

 Sendo assim, os advogados deveriam considerar se os Estudos de Impacto Ambiental são elaborados corretamente no Brasil, resguardando os interesses das empresas por eles representadas.

 Até que ponto a simples existência de um processo de licenciamento ambiental, amparado no necessário Estudo de Impacto Ambiental, é garantia de segurança e tranquilidade?

 Para melhor compreensão das dimensões do problema podemos tomar como exemplo o processo de fusão ou de aquisição entre indústrias.

 Imaginemos que uma das indústrias envolvidas não possui um Estudo de Impacto Ambiental confiável, uma vez que foi executado com diversas falhas e inconsistências que, em geral, não compõem o conhecimento técnico dos advogados.

 Nesse exemplo há o risco de se concretizar o processo de fusão ou de aquisição entre as indústrias sem a necessária segurança ambiental.

 Assim, poderemos “comprar gato por lebre”, uma vez que a empresa pode estar em operação sem a necessária adequação à legislação ambiental vigente.

 Em outras palavras a indústria em nosso exemplo pode se encontrar em uma posição delicada, operando sem conformidade com as normas legais, o que poderia ser comprovado a partir da ocorrência de problemas tais como:

  •  Emissão de poluentes acima do percentual indicado no EIA e autorizado pela respectiva licença ambiental;
  • Formação de um passivo ambiental cuja recuperação seja extremamente onerosa;
  • Processos produtivos ultrapassados;
  • Geração excessiva de resíduos;
  • Consumo elevado de água, energia e recursos naturais, etc.

 O resultado final dessa combinação de problemas são os custos econômicos e a redução da participação no mercado consumidor em decorrência dos danos à imagem da indústria perante seus consumidores;

Outro exemplo poderia ser construído.

 Imagine um grave acidente vinculado ao vazamento de petróleo em uma plataforma que opera em alto mar.  O acidente contaminou as praias, comprometeu a biodiversidade local e trouxe consideráveis prejuízos à atividade turística na região afetada (queda de ocupação dos hotéis, etc.).

 Um advogado que foi contratado para defender os interesses de dezenas de hotéis, prefeituras que sofrem com os danos à imagem e redução da arrecadação de tributos, ong’s, etc.

 A empresa proprietária da plataforma acidentada alega que possui a licença ambiental para efetuar as operações de extração de petróleo em alto mar.

 Será que o advogado deveria confiar cegamente na exatidão do EIA ou seria mais interessante conhecer previamente as falhas e inconsistências mais comuns associadas ao processo de licenciamento ambiental aqui no Brasil?

 A resposta a essa questão e as aspectos que devem ser observados pelo advogado podem ser encontradas em um estudo desenvolvido em 2004 pela 4ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público Federal intitulado “Deficiências em Estudos de Impacto Ambiental: Síntese de uma Experiência”.

 Trata-se de um livro de pequenas dimensões (apenas 48 páginas), mas com enorme contribuição para ampliar nossa compreensão acerca das deficiências dos Estudos de Impacto Ambiental e, por tabela, dos processos de licenciamento ambiental desenvolvidos no país.

 Não pretendo detalhar as principais deficiências encontradas pelos profissionais da 4ª CCR/MPF, pois considero que todos os interessados na temática ambiental deveriam conhecer o trabalho realizado e as justas ponderações do Ministério Público Federal no sentido de aperfeiçoar os Estudos de Impacto Ambiental realizado no Brasil.

 No trabalho em comento foram analisados os respectivos EIA/RIMA de empreendimentos de grande porte, tais como: rodovias, usinas hidrelétricas, complexos turísticos, hidrovias, gasodutos, minerações, distritos industriais, ferrovias, portos, eclusas, transposição de água de rios, aterros sanitários, pontes e barragens.

  Procuraremos destacar apenas aqueles pontos que nos parecem ser os mais interessantes para compreensão do problema e suas dimensões:

 1)     O licenciamento ambiental conduzido pelos órgãos ambientais estaduais apresenta diferenças com relação às etapas estabelecidas pelo IBAMA.

 2)     Os EIA não guardam consonância com os Termos de Referência e, em alguns casos, as exigências contidas nos TR’s foram desconsideradas.

 O chamado Termo de Referência (TR) é um roteiro que procura delimitar os recortes temáticos que deverão ser contemplados nos estudos e avaliações de impacto de um projeto, sendo uma exigência comum do IBAMA e de outros órgãos licenciadores estaduais.

 3)     Em alguns casos o objeto associado ao projeto em analise não está suficientemente explicitado, principalmente naqueles casos onde temos diversos subprojetos interdependentes.

 4)     Há casos nos quais o EIA não apresenta alternativas tecnológicas para análise comparativa, o que configura o descumprimento dos incisos I e II do art.5º da Resolução Conama n.º 237/97.

 Além disso, naqueles casos onde são apresentadas as alternativas tecnológicas (ou locacionais) estas são reconhecidamente inferiores ou inexequíveis, impedindo uma análise correta, isenta e criteriosa.

 5)     As áreas de influência dos projetos não são definidas de modo adequado, dificultando  a determinação dos espaços onde incidirão os programas de mitigação ou compensação.  A título de exemplo destacamos:

  •  As bacias hidrográficas são desconsideradas;
  • As áreas de influência são delimitadas sem alicerce nas características e vulnerabilidades dos ambientes naturais e nas realidades sociais regionais.

Estas constatações representam descumprimento do inciso III, art. 5º da Resolução Conama n.º 237/97.

  •  Quanto ao diagnóstico ambiental foram identificadas as seguintes inconsistências:
  •  Prazos insuficientes para realizar as pesquisas de campo;
  • Caracterizações baseadas em dados secundários, antigos e desatualizados;
  • Insuficiência de informações quanto à metodologia utilizada;
  • Propostas para execução de diagnósticos APÓS a concessão da licença;
  • Meio Físico e Biótico caracterizados a partir de mapas em escala inadequada ou com ausência de informações;
  • Ausência de mapas temáticos;
  • Ausência de dados que contemplem um ano hidrológico, no mínimo, o que pode resultar em graves problemas e risco elevado de acidentes ambientais em projetos de usinas hidrelétricas;
  • Apresentação de informações inexatas ou contraditórias;
  • Deficiências nas amostragens utilizadas nos estudos;
  • Caracterização incompleta de águas, sedimentos, solos, resíduos, ar, etc.
  • Desconsideração da interdependência entre precipitação e escoamentos superficial e subterrâneo;
  • Ausência ou insuficiência de dados quantitativos sobre a vegetação;
  • Ausência de dados sobre organismos de determinados grupos ou categorias;
  • Ausência de diagnósticos de sítios de reprodução e de alimentação de animais;
  • Conhecimento insatisfatório dos modos de vida de coletividades e de suas redes intercomunitárias;
  • Ausência de estudos acerca do patrimônio cultural;
  • Caracterizações socioeconômicas regionais genéricas, não articuladas às pesquisas locais;
  • Não identificação de determinados impactos;
  • Identificação parcial de impactos;
  • Identificação de impactos genéricos;
  • Identificação de impactos mutuamente excludentes;
  • Tendência à minimização dos impactos negativos e à supervalorização dos impactos positivos;
  • Raramente são desenvolvidos estudos acerca da cumulatividade e da sinergia dos impactos;
  • Proposição de medidas mitigadoras que não são adequadas para solucionar os problemas encontrados;
  • Identificação de medidas mitigadoras pouco detalhadas;
  • Ausência de avaliação da eficiência das medidas mitigadoras propostas;
  • Não incorporação ao EIA das propostas desenvolvidas pelos grupos sociais afetados;
  • Ausência de proposição de programa de monitoramento de impactos específicos;
  • Prazos de monitoramento incompatíveis com as épocas de ocorrência dos impactos.

 Estas constatações representam descumprimento do art. 6º da Resolução Conama n.º 237/97.

 7)     Quanto ao Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), documento que deve acompanhar o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), foram identificadas as seguintes falhas/inconsistências:

  •   O RIMA é um documento incompleto;
  • A linguagem utilizada é inadequada à compreensão do público leigo;
  • Há distorção de resultados do EIA para minorar os impactos negativos;
  • Os resultados decorrentes das Audiências Públicas não são corretamente incorporados ao RIMA.

 Estas constatações representam descumprimento do art. 9º da Resolução Conama n.º 237/97.

 Conclusão:

O rol de falhas e inconsistências identificadas pela 4ª CCR do Ministério Público Federal é inconcebível, quer no que concerne ao seu quantitativo, quer no que tange ao aspecto qualitativo.

A situação, da forma como está retratada, aponta para um processo de licenciamento ambiental fragilizado, reduzindo nossas chances de promovermos o desenvolvimento sustentável.

A presença das tantas inconsistências significa que pontos negativos presentes nos projetos estão sendo minimizados, permitindo a sua aprovação e conclusão do licenciamento a despeito dos reais impactos negativos sobre os ecossistemas.

As inconsistências detectadas são muito graves e devem ser consideradas pelos advogados e respectivas empresas representadas, uma vez que a existência do EIA constitui, infelizmente, mais um fator de risco do que uma garantia de confiabilidade quanto aos processos produtivos.

Os perdedores somos todos nós, uma vez que não há nenhuma garantia de que os projetos estejam sendo analisados de forma isenta, transparente e alicerçada em estudos técnicos de qualidade.

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